京津冀协同发展路径设计(上)

摘要: 【京津冀区域协同的重点在于建立利益共享联结机制,形成利益共同体,从而实现“1+1+1>3”的效益。当前,京津冀区域协调共享机制尚未完全形成,导致区域协同缺乏持续动力】

09-05 23:58 首页 中国经济报告

【京津冀区域协同的重点在于建立利益共享联结机制,形成利益共同体,从而实现“1+1+1>3”的效益。当前,京津冀区域协调共享制尚未完全形成,导致区域协同缺乏持续动力】

叶堂林   祝合良   潘鹏

津冀协同发展上升为国家战略已经三周年,2017年2月23日,国家主席习近平在北京考 察并发表重要讲话,4月1日,雄安新区正式设立,标志着京津冀协同发展和非首都功能疏解已经进入更高层次的发展阶段。京津冀协同发展在非首都功能疏解、交 通一体化发展、生态环境保护、产业升级转移等方面取得了显著进展,但也存在一些症结与障碍,如“一亩三分地”的思维定式尚未完全打破、协同发展的体制机制 及非首都功能疏解的配套政策等仍需进一步改善。本文试图找出协同发展过程中的短板,并提出相应的对策建议。

主要问题与关键症结

 

1.协调共享机制尚未完全形成,导致区域协同缺乏持续动力

当前,京津冀地区虽然成立了一些区域发展联盟、城市合作组织等,但这些组织的主要职责一般仅限于不定期召开联席会议,共享经验、相互交流、开展经贸洽谈、签订合作协议,在一定程度上起到了密切三地联系、加强交流合作的作用,然而由于这些组织并不具备相应的行政权力,难以形成政策约束力,在涉及产业分工、交通系统处理、生态环境治理和保护等重大问题上,不能有效地发挥协调管理作用。


京津冀区域协同的重点在于建立利益共享联结机制,形成利益共同体,从而实现“1+1+1>3”的效益。现行“分灶吃饭”的财政体制和单一的政绩考核制度,使得地方政府更多追求自身的经济增长和财政收入增加,很难打破“一亩三分地”的思维定式。当前,京津冀地区在重大利益共享方面的横向协商、纵向协调机制尚不完善,尚未形成协同发展的利益保障机制。


2.配套政策不完善,导致功能疏解区疏解动力不足

功能疏解作为一项没有经验可循的复杂系统工程,反映出的问题突出表现在三个方面。第一,在功能疏解和转移承接上,津冀各地承接平台建设比较盲目,平台存在功能交叉重复、同质化竞争的倾向;当前围绕非首都功能疏解,天津市提出建设12个对接平台,河北省提出建设40个对接平台。第二,承接地市场发育不足,当地公共基础设施相对薄弱,且由于缺乏合理的规划,部分平台规划面积远远超过实际用地需求,土地资源配置效率不高。第三,功能疏解和产业政策体系没有建立,特别是疏解人员的户籍、社会保障、子女入学等问题难以协调,“业走人留”现象普遍。对于北京来说,产业及功能的转移疏解有利于缓解北京的“大城市病”,但同时必然会导致其自身的经济增速下滑、财政税收流失,这也是在非首都功能疏解过程中,北京与天津、河北在推进力度和积极性上存在差异的根本原因。


3.生态补偿机制薄弱,导致环境问题缺乏长效管控

中国生态保护的区域合作机制尚不健全,从根本上影响了环境保护治理的效果。各地主要由县级以上地方政府对本行政区的环境质量负责,缺乏区域性生态环境规划。当前,京津冀在生态保护方面,需进一步完善大气污染联防联控和水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域的合作机制,尤其是在生态补偿机制的建立方面存在诸多问题和空白。一是尚未形成多元化的生态补偿机制。生态服务受益地区与生态资源保护区之间缺乏有效的协商平台,尚未形成常态化的政府间横向补偿机制、企业化的市场补偿机制和非营利性的社会组织参与机制。二是生态补偿模式及机制对生态服务直接提供者激励不足。自上而下的纵向补偿资金落实到生态价值实际提供者的比例过小;各级补偿客体的权责利不明确;缺乏随着时间变化和资源稀缺程度变化而适时调整的补偿机制。三是补偿标准过低且缺乏可持续性。目前多项重点生态项目的补偿标准远低于项目建设的运营成本,以项目为载体的相关补偿缺乏可持续性,区内不同地区补偿标准差距很大,且不能随着成本变化适时调整。四是补偿方式单一、市场化补偿不足。京津冀尚缺乏基于生态资源产权交易的市场手段,比如碳排放权交易、排污权交易、水权交易等。


4.产业梯度落差较大,导致产业协同进展较慢

从现有产业协同过程中产业承接情况来看,河北所承接的北京产业多数还停留在低层次水平,如第一产业主要围绕北京城市居民的菜篮子、米袋子进行产业合作;第三产业多集中在物流、旅游等传统服务行业;第二产业多集中在技术含量低、附加值低、耗能高的产业,而高新技术产业转移受河北省产业配套基础薄弱和缺乏相应的政策环境制约,因而承接得较少,产业集聚缓慢。


合理的产业梯度是产业转移的基础和必要条件,但是产业梯度差异很大、产业发展环境落差大,很有可能会影响或抑制产业的转移。当前,北京已进入后工业化时期,天津处于工业化后期,河北省处于工业化中期,产业落差大使河北省在承接产业转移方面处于不利地位。从企业层面来看,京津冀三地存续企业数量都集中在批发和零售业、租赁和商业服务业等行业,津冀的制造业优势明显,且都以重化工业为主,很难实现错位发展和基于本土资源优势特色的发展。


5.行政主导因素过强,导致优质要素分布不均

京津冀地区可以说是中国行政区划中最有特点的一个区域,行政色彩过于浓厚、市场机制发育不足。原因在于:一是这个区域的发展主要依托国家重大项目的实施。如举办2022年北京冬奥会、建设首都新机场、打造通州行政副中心等,这些项目的获得受行政权力制约较大,而非企业自发投资决定,这也在一定程度上影响了区域要素的自由流动。二是北京强大的“虹吸效应”,使得周边大量的优质资源向北京集聚,优质资源在空间上的布局呈现显著的“中心—外围”特征,即以北京为中心向周边呈现由高到低的分布态势,导致区域内机会不均等,尤其是河北地区缺少足够的发展机会。三是市场化发育程度较低。与长三角、珠三角相比,京津冀城市群市场化程度偏低,地区绝大多数产业集聚的形成与发展更多的是在政府主导下依靠行政规划的方式完成的,使得市场这只“看不见的手”在这个区域内并不能充分发挥资源配置作用。


(作者单位为首都经济贸易大学)



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