五问石油天然气体制改革(上)

摘要: 【如果能够尽快出台一系列配套措施,鼓励试点地区创新性地先行先试,深入研究改革过程中的重大问题,本轮改革的积极意义有望在日后逐步显现】

09-05 23:58 首页 中国经济报告

【如果能够尽快出台一系列配套措施,鼓励试点地区创新性地先行先试,深入研究改革过程中的重大问题,本轮改革的积极意义有望在日后逐步显现】

□杨晶

《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称“意见”)历时三年磨砺,终于在20175月出台,呈现出理念之争、利益博弈的阶段性结果。

 

本轮改革的目标是什么

 

采取目标导向还是问题导向,这是改革方案在制定过程中争论的一个焦点。有人质疑,不能为了改革而改革,不能为了市场化而市场化,要回归改革的初衷。《意见》提到“深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向”。这表明,本轮改革中目标导向和问题导向是有机统一的,二者不可偏废。


笔者认为,改革从根本上说是利益调整的过程,从现有的利益平衡状态调整到另一种更好的利益平衡状态。这个“更好”必须是对全局而言,而不是只对某些局部;既要涵盖当下,也要兼顾长远。因此,上述意义上的“更好”无疑是改革的目标。“更好”一定是相对当前而言的,所以又是问题导向的。


因此,《意见》在总体思路中明确要“针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题”进行改革,对存在问题的油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价和国有油气企业等产业环节深化改革,“促进油气行业持续健康发展,大幅增加探明资源储量,不断提高资源配置效率,实现安全、高效、创新、绿色,保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定”。可以看到,这是一个多目标函数,多目标的权衡取舍以及现实条件的约束,正是改革的难度所在。


本轮改革将“保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要”作为顶层设计,充分说明能源安全仍是影响中国经济和社会稳定发展的重要因素,保障油气供应安全是行业发展的重中之重。这种价值选择不是中国“独树一帜”的做法,历史上的美国和日本都曾将石油安全作为首要考量。但是,时过境迁,当前的世界能源形势和格局已发生重大变化:非常规技术革命、LNG技术进步使世界石油和天然气市场可能长期处于总量供大于求、供给弹性大、价格低位运行的状态;全球气候变化行动促使各国能源体系开始向清洁化、低碳化、智能化转型;可再生能源发电、电动汽车和储能等新技术的规模化应用,以及共享经济、能源互联网等新商业模式的出现,也将为石油和天然气需求继续快速增长增添很大的不确定性。在这种情况下,中国是否仍然选择长期把以石油和天然气进口依存度为标志的能源安全放在首位,是否应该在更加开放的国际环境中思考能源安全问题,通过积极参与国际能源治理、提高国际合作效益等方式保障经济安全,都值得深入研究。

 

如何啃下上游改革这块硬骨头

 

上游改革是最难啃的硬骨头。从全产业链来看,勘探开发领域是石油和天然气行业发展矛盾最突出的环节。《意见》提出要“完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力”。上游改革的效果,将决定本轮改革是向前走“一小步”还是“一大步”。


笔者认为本轮的上游改革有两个特点。一方面,对油气矿权存量部分进行“微调”。由于历史原因,中国现有的常规油气矿权基本由中石油、中石化、中海油、延长石油四家公司掌握。如果按照《意见》实行“更加严格的区块退出机制”,在国际油气市场供需宽松、上游投资低迷的背景下,预计少量资源品位较低、勘探开发条件不佳、经济性较差的区块将首先实现退出和再分配。虽然整体来看矿权存量市场不会出现大的格局变动,但是随着时间推进,严格的矿权退出机制会产生有效约束,刺激上游勘探开发投资,企业必须于规定时间内在投资决策和放弃区块之间做出理性选择。


另一方面,对油气矿权增量部分实行严格的“市场竞争+准入管理”。根据《意见》,新增矿权将不再实行过去的矿权登记制,改为竞争出让制,预计以公开招标等方式进行。投标主体需要符合安全、环保等准入要求,并获得合格资质。由于短期内新增矿权较少,且国内油气资源品位不断降低,上游领域对资本的吸引力有限,整体将保持“以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系”。随着存量矿权退出规模扩大以及其他配套政策的出台,矿权市场有望更加活跃。

 

如何突破管网改革

 

管网改革是重要的突破口,引领了本轮油气体制改革。2014年改革启动之初,国际油气市场遭遇剧烈波动,原油价格下跌了大约3/4,天然气现货价格也低于长协价格,LNG接收站、天然气管网等基础设施无法实现公平准入成为了中国市场利用国际低价资源的“绊脚石”,改革的呼声强烈。在此背景下,油气管网改革措施率先出台,包括2014年《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》、2016年《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》。在此基础上,《意见》明确提出“改革油气管网运营机制,提升集约输送和公平服务能力”的目标,体现了对自然垄断环节加强监管的意图。实行“网运分开”,管输和销售分离,是此次中游改革的最大亮点,将有力推动管网等基础设施建设。


笔者认为,一方面,天然气基础设施是改革重点。石油运输采取“点对点”模式,类似“量身定制”。而天然气经净化处理后是标准化产品,与电力类似。目前全国天然气管道“一张网”已初步形成,川渝、京津冀、长三角等区域性管网也比较成熟。天然气运输可视为“点对网”模式,在“西气东输、海气登陆、就近供应”的供气格局下,市场对天然气管网等基础设施高效共享有强烈需求。因此,天然气管道等基础设施是“供给抑制”的环节,是本轮改革的重点。


另一方面,如何促进天然气基础设施建设是难题。一是天然气保供压力使基础设施需求大增。中国天然气市场正处在发展黄金期,2016年消费量仅2058亿立方米,预计2020年和2030年将分别达到3600亿立方米和5000亿立方米,城镇居民气化率将从2015年的42.8%提高到2020年的55%2030年的70%左右。市场需求增长潜力很大,需要大规模管网等基础设施配套。加之天然气消费季节性峰谷差不断加大,储气调峰压力陡增,储气设施需求十分旺盛。


二是天然气管道和储气设施建设缓慢,供给不足。“十二五”期间,计划新建天然气管道4.4万公里,实际仅完成2.14万公里;储气库工作气量计划新增220亿立方米,实际仅完成37亿立方米。管道、储气库等基础设施项目投资规模大、周期长,涉及土地占用,协调工作比较复杂。目前受制于上游供应主体较少和下游市场区域性垄断的现实,基础设施投资积极性不高,建设步伐缓慢。本轮改革提出天然气长输管网项目,工作负荷达到75%以上时可实现8%的准许收益率;对城镇管网规定准许收益率不超过7%。本轮改革虽然明确了管网的投资收益率水平,但是并未从根本上解决落实资源和市场的难题,资本投资的积极性有待观察。

(作者单位为国家发改委能源研究所)



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