五问石油天然气体制改革(下)

摘要: 【如果能够尽快出台一系列配套措施,鼓励试点地区创新性地先行先试,深入研究改革过程中的重大问题,本轮改革的积极意义有望在日后逐步显现】

09-05 23:58 首页 中国经济报告

【如果能够尽快出台一系列配套措施,鼓励试点地区创新性地先行先试,深入研究改革过程中的重大问题,本轮改革的积极意义有望在日后逐步显现】

□杨晶


如何使下游改革走得更快

 

下游的石油炼化、成品油销售、天然气销售等都属于竞争性环节,已经形成一定的市场化格局,参与主体比较多元,价格主要由供需关系决定,具备了更快放开市场的基础条件,改革难度较小。因此,《意见》用“深化”二字来描述下游竞争性环节的改革,并提出要“提升优质油气产品生产供应能力”。


笔者认为,一要加快淘汰炼油环节的落后产能、优化炼化结构。中国炼油产能过剩、炼厂规模小,发展水平有待提升。炼厂平均规模仅320万吨/年左右,不足全球炼厂平均规模的一半。年生产能力2000万吨以上的大型炼厂屈指可数,大型化、炼化一体化、产业集群化发展任重道远。《意见》提出,要通过严格准入和淘汰机制实现产业优化升级,“制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准,提高国内原油深加工水平,保护和培育先进产能,加快淘汰落后产能”。这表明要以更加公平、公开、透明的市场准入和退出规则促进竞争,推动产业从“燃料型”向“化工型”转变,延伸产业链,提高基础化工原料产品比例,促进行业转型升级。


二要完善成品油销售价格形成机制和出口政策。目前中国成品油价格已基本实现与国际原油价格变化接轨,实行政府指导价与政府定价并存的模式,对调价周期、参考油种、浮动幅度等细则进行过多次修改完善,结合消费税的执行,成品油价格机制已较为成熟。《意见》重申了要“发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权”。考虑到近年来中国成品油市场供需持续宽松,民营炼油企业和“两桶油”激烈争夺市场份额,成品油销售价格出现大幅下行。随着汽柴油需求增长乏力,民营炼厂开工率提高,供需矛盾愈发突出。在限制成品油出口的前提下,预计“价格战”将持续,价格水平会大幅低于政府指导价,有利于完成向市场定价的自然过渡。

三要完善天然气销售价格形成机制。目前,除居民用气外,占消费总量80%以上的非居民用气门站价格主要由企业自主协商决定,终端气价由地方政府制定。与替代能源相比价格水平偏高,制约了天然气的扩大使用。《意见》重申要“推进非居民用气价格市场化,进一步完善居民用气定价机制”。随着省内和城镇管道运输成本和价格监管的实行,有望逐步降低终端气价水平。改革难度在于如何对配气环节的基础设施投资和运营成本进行有效监管,以及如何处理日渐兴起的“点供”模式与城镇燃气特许经营权之间协调发展的问题。此外,居民用气与工商业用气之间的交叉补贴也是制约天然气扩大利用的主要障碍,有待破解。


四要加快油气交易平台建设。交易平台建设有助于实现市场价格发现的功能。目前上海国际能源交易中心正在积极开展原油期货(国内首个对外开放的期货品种)上市前的各项准备工作,计划今年年内推出。天然气交易中心初具雏形,上海石油天然气交易中心在实践中不断摸索,重庆石油天然气交易中心已正式挂牌,此外,中卫、深圳等都在积极申请和筹备建设新的交易中心。预计未来中国将形成“全国中心+区域中心”的交易平台发展模式,同时拉动各区域为交易平台提供辅助性服务的油气管网、储备仓库等基础设施建设。在当前天然气市场规模有限的情况下,同时建设多个交易中心尚不具备有利的基础条件,现阶段应合理规划、有序推进,重点建设具备多气源、大市场、充足基础设施、良好金融环境等有利条件的交易中心,力争早日形成由市场决定的标杆价格。

 

《意见》之后该做什么

 

《意见》出台后遭遇了一些质疑,认为改革方案充满妥协、退步。笔者认为,改革既然是理念之争、利益调整,“磨合”就是不可避免的过程。如果能够尽快出台一系列配套措施,鼓励试点地区创新性地先行先试,深化研究改革过程中的重大问题,本轮改革的积极意义有望在日后逐步显现。


第一,尽快公开《意见》全文,出台系列配套文件。《意见》以新闻稿的形式出台,引来社会上的各种猜测和解读,不利于统一认识、推动改革步伐。建议尽快向全社会公开《意见》全文,明确改革的方向和途径。同时,要尽快研究出台《意见》的配套措施,切实推动改革进程。一是重点落实油气矿权流转和储量转让机制,为现有油气企业做出合理的投资决策提供可操作性,促进更多的存量矿权进入市场,提高矿权市场的活跃度,吸引资本进入上游勘探开发领域。二是重点形成促进天然气管网等基础设施项目投资建设的机制,创新投融资机制,吸引社会资本参与,按照“准许成本+合理收益”的原则核定运输价格,创造公开透明的投资环境,推动《中长期油气管网规划》的实施。


第二,选择改革试点,鼓励创新性先行先试。建议选取油气行业发展基础较好、市场较成熟、对改革有积极性的地区作为试点,如江苏、广东、新疆等。鼓励试点地区因地制宜、创新性地先行先试,在实践中探索改革路径,及时总结试点经验和教训,动态调整政策措施,并择机向全国推广试点经验,形成“以点带面”的改革效果。


第三,深入研究重大问题,引领改革进程。本轮油气体制改革方案有亮点,但也有很多改进空间。制约油气行业长期健康发展的深层次问题仍有待深入研究,直面“痛点”才能走得更快。建议深入研究一些重大问题。一是油气资源管理制度,包括地质资料等信息的管理和共享机制、油气资源开采收益在中央政府和地方政府之间的分配问题等。二是建立油气资源的产权保护制度,完善国外资本投资机制,保障投资人权益,促进上游发展。三是完善国有油气企业改革措施,实现从“管资产”到“管资本”的转变,提高国有企业的资本回报率。三是加强监管和立法研究。改变以行政管理为主要手段的传统监管方式,实行“依法监管”,开展油气行业立法研究。油气行业体制改革、国企改革与立法工作相辅相成、互相促进,需要同步推进。

 

(作者单位为国家发改委能源研究所)

 



首页 - 中国经济报告 的更多文章: